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UNA APROXIMACIÓN A LAS BALANZAS FISCALES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS


Ezequiel Uriel, profesor en la Universidad de Valencia e IVIE, visitó el pasado 5 de febrero, el Colegio de Economistas de Valencia, para impartir una conferencia titulada “A vuelta con las balanzas fiscales”. Como explicó el profesor Uriel, los estudios sobre balanzas fiscales tratan de responder, en su mayoría, a dos preguntas: ¿cómo imputar regionalmente los ingresos de la Administración Pública Central? y ¿cómo imputar regionalmente sus gastos? A partir de la respuesta a estas preguntas, se obtienen los saldos de balanzas fiscales.

Uriel hizo un repaso durante su conferencia, a las distintas aportaciones realizadas sobre esta peliaguda cuestión por distintos investigadores entre 2008 y 2014, ya que uno de los grandes temas recurrentes en el debate político español, es el de la equidad del reparto territorial del gasto público y de las cargas tributarias que lo financian. Cada CCAA, tiende a poner el foco sobre aquellos aspectos de las relaciones fiscales con el Estado que se perciben como injustos o discriminatorios desde una óptica local, muchas veces sin una base firme y documentada. El Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas (SCPT), adoptado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y presentado en 2014, se hizo con la pretensión de ofrecer una radiografía detallada de las cuentas públicas de nuestro país que permitiera evaluar la racionalidad y la equidad del reparto territorial de los distintos componentes de los gastos e ingresos públicos. El SCPT es heredero de los numerosos estudios anteriores sobre las llamadas balanzas fiscales regionales y buscaba superar algunas de las limitaciones de estos trabajos. Para empezar dijo Uriel, hay dos cuestiones que en su momento, limitaban cualquier estudio al respecto. Por una lado, la disponibilidad de información estadística de base territorial en España, y por otro, los diferentes criterios de imputación establecidos para el desglose territorial de los programas de ingresos y gastos públicos del Sector Público Estatal.


En una balanza fiscal, el resultado (saldo) lo obtenemos al restarle al gasto y a la inversión que el Estado hace en una comunidad, los ingresos que aporta esa comunidad autónoma al Estado (vía impuestos). Ahora bien ¿por qué existe una grandísima polémica sobre los saldos (resultados) de las balanzas fiscales?

Los saldos fiscales regionales son muy sensibles a los supuestos utilizados en su cálculo. Entre las opciones metodológicas con un mayor efecto sobre los resultados están los criterios de territorialización adoptados, especialmente por el lado del gasto, y la elección entre neutralizar o no el saldo presupuestario de la Administración Central con el fin de eliminar posibles distorsiones cíclicas en el cálculo de los saldos fiscales. Mientras que el llamado “enfoque del flujo monetario”, intenta medir cuál es el efecto que provoca el gasto del sector público en el territorio donde se efectúa, el “enfoque del beneficio o carga-beneficio”, trata de cuantificar cómo mejora el bienestar de los ciudadanos de un territorio, gracias al gasto público. No existe un único enfoque adecuado, sino que en función de la finalidad que se persiga, será más correcto el empleo de uno u otro. Sin embargo, si consideramos que la razón fundamental del cálculo de las balanzas fiscales es el análisis del impacto redistributivo que el Gobierno Central realiza, el enfoque carga-beneficio resulta de

mayor utilidad para valorar dicho efecto. El profesor Uriel también se muestra partidario del uso de esta técnica y aclaró que aunque ambos enfoques son correctamente calculados e igualmente válidos, la principal diferencia práctica entre los dos procedimientos tiene que ver con el tratamiento de aquellas partidas de gasto público que financian bienes y servicios públicos de ámbito nacional, tales como la defensa, las relaciones exteriores y la superestructura política y administrativa del Estado, que en principio nos benefician a todos los ciudadanos de la misma forma con independencia de dónde se localice físicamente su producción. En estos casos, el enfoque de flujo monetario atribuye el gasto únicamente a las regiones en las que éste se materializa directamente (lo que plantea un problema obvio en el caso del gasto realizado en el extranjero), mientras que el enfoque de flujo de beneficio lo reparte entre todas las regiones en proporción a algún indicador (generalmente la población) que intenta capturar la participación de cada una de ellas en los beneficios generados por los programas relevantes.


Es interesante remarcar que en cualquier caso, ambos métodos tienen limitaciones, ya que subestiman costes, al no tener en cuenta las economías de escala en la prestación de los servicios públicos, y a su vez, tampoco calculan el efecto indirecto que genera el gasto público sobre la actividad económica del territorio donde se produce, pues incrementa la demanda local, y para satisfacerla aumenta también el empleo y la renta.


Con independencia de las diferencias en la aplicación de los dos criterios existentes, el marco adoptado como referencia básica es el de la Contabilidad Nacional, que engloba al conjunto formado por el Estado, los organismos de la Administración central y las Administraciones de la Seguridad Social no transferida.


La mejor forma de valorar la equidad del sistema de financiación, es el análisis del criterio referido al saldo fiscal, que afirma que el saldo per cápita de cada región debe estar inversa y estrechamente relacionado con su PIB per cápita. A priori cabría esperar que, salvo circunstancias especiales, las distintas comunidades autónomas soportaran una similar carga fiscal con relación a su PIB. En el caso de los gastos, a priori se podría esperar que las comunidades con rentas más bajas tuvieran una mayor ratio gastos/PIB. En el caso de los gastos es conveniente examinar también los gastos per cápita de las distintas comunidades autónomas. Dado que en la imputación de los gastos indivisibles se ha utilizado un indicador neutro como es la población, a priori cabría esperar que la ordenación de las comunidades autónomas según los saldos de las balanzas fiscales per cápita fuera muy similar a la ordenación según su PIB per cápita. Esta similitud se debería a que, por una parte, los ingresos fiscales per cápita están muy relacionados con la capacidad económica de la población de las distintas comunidades y a que, por otra parte, los gastos per cápita no deberían diferir sensiblemente de unas comunidades a otras, salvo que haya circunstancias especiales.


En el gráfico siguiente, se representa el saldo fiscal en el eje vertical, y la renta o PIB per cápita, en el horizontal (2014). La correlación entre ambas variables es muy elevada: a medida que una Comunidad avanza posiciones en su renta per cápita, tiende a empeorar su saldo fiscal. Eso es lo que representa la recta dibujada en el gráfico.



El espacio se divide en cuatro cuadrantes: en el superior izquierdo, se sitúan las Comunidades con PIB per cápita inferior a la media y que son beneficiarias netas de la redistribución regional; en el inferior derecho, se encuentran los territorios con PIB per cápita superior a la media y contribuyentes netos; en el inferior izquierdo, están las regiones con PIB per cápita inferior a la media y que a pesar de ello, son contribuyentes netos de la redistribución regional y, por último, en el superior derecho, las Autonomías que con PIB per cápita superior a la media, a su vez serían beneficiarias netas (algo que se considera atípico).


Siguiendo estos criterios llama la atención la situación de País Vasco y Navarra, que atendiendo a su nivel de renta, deberían ser contribuyentes netos, sin embargo no lo son. Esto se debe a su no pertenencia al régimen Común. La existencia del Régimen Fiscal Foral, supone un privilegio para ellos. También gozan de una situación privilegiada Ceuta, Melilla y Canarias, aunque en este caso se debe a que se pretende compensarlas por las desventajas económicas fruto de su localización geográfica. La Comunidad Valenciana a pesar de poseer un PIB per cápita inferior a la media, es contribuyente neto.


Madrid, Baleares y Cataluña, junto a Valencia, son las cuatro regiones contribuyentes netas, con unos flujos de salida equivalentes a una media del 5,6 por ciento del PIB.

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